Voilà un impôt qui rapporte de moins en moins, alors même que son taux ne cesse d'augmenter. Les recettes des droits sur le tabac, après avoir culminé à plus de 15 milliards d'euros en 2020, reflueraient à moins de 12 milliards en 2026 selon le projet de loi de finances. La courbe est spectaculaire, mais son interprétation ne va pas de soi. Cette baisse est-elle la preuve éclatante d'une politique de santé publique qui fonctionne, ou le symptôme d'une fiscalité qui atteint ses limites ? La thèse de cette note : les deux à la fois, et c'est précisément ce qui rend le pilotage si délicat. Trancher suppose de comprendre les comportements réels des fumeurs, pas seulement de lire une courbe de recettes.

Une courbe qui s'est retournée

Les chiffres de la Direction du budget sont nets. Les droits de consommation sur le tabac, hors TVA, sont passés de 11,9 milliards d'euros en 2016 à un pic de 15,1 milliards en 2020, avant de décliner sans discontinuer : 14,2 milliards en 2022, 13,3 en 2024, 12,6 en 2025, et 11,97 milliards prévus pour 2026. Pour la seule année 2025, le recul atteint 5,2 %. Fait notable, l'essentiel de ces recettes est aujourd'hui affecté à la Sécurité sociale : leur érosion n'est donc pas qu'une affaire de budget de l'État, elle pèse directement sur le financement de la protection sociale.

D'abord une victoire de santé publique

La première explication est la plus encourageante : on fume moins. Selon Santé publique France, moins de deux Français sur dix fument désormais quotidiennement, soit 17,4 % des 18-79 ans en 2024, un plus bas historique. Chez les 18-75 ans, la prévalence du tabagisme quotidien est passée de 25 % en 2021 à 18 % en 2024, soit près de quatre millions de fumeurs quotidiens en moins en dix ans. Le tabac reste la première cause de mortalité évitable, avec 68 000 décès attribuables en 2023, mais ce nombre recule (75 000 en 2015). La hausse des prix, combinée à la prévention et à l'aide au sevrage, a produit l'effet recherché. De ce point de vue, la baisse des recettes est le prix, désiré, d'une réussite sanitaire.

Un impôt qui rapporte moins en coûtant plus

Mais l'histoire ne s'arrête pas là, car la fiscalité du tabac n'a jamais été aussi lourde : les droits sont indexés chaque année et le paquet a franchi des seuils symboliques. En théorie, augmenter le prix devait maintenir, voire accroître les recettes en compensant la baisse des volumes. Ce n'est plus le cas : depuis 2021, les volumes déclinent plus vite que les taux ne montent, et la recette totale diminue. C'est le signe que la France a dépassé le point où la hausse des prix se traduit mécaniquement par davantage de rentrées fiscales. L'outil garde son efficacité sanitaire, mais son rendement budgétaire s'épuise.

L'angle mort, le tabac qui échappe à l'impôt

Une troisième explication, moins avouable, pèse lourd : une part croissante du tabac consommé en France n'acquitte aucune taxe nationale. L'étude TAFE, conduite pour la Douane et la Mildeca, l'a chiffrée pour 2023 : 17,7 % du tabac consommé échappe à la fiscalité française, soit un manque à gagner estimé à 4,3 milliards d'euros. L'essentiel provient d'achats transfrontaliers, loin devant la vente à la sauvette et la contrebande. Autrement dit, une partie de la baisse des recettes ne traduit pas un recul de la consommation, mais son déplacement hors du réseau taxé. Confondre les deux fausserait tout diagnostic.

Un révélateur d'inégalités sociales

Le tabac est aussi un marqueur social. Le tabagisme quotidien reste 2,1 fois plus fréquent chez les ouvriers que chez les cadres, 25,1 % contre 11,8 %. Une fiscalité assise sur le tabac pèse donc proportionnellement davantage sur les ménages modestes, ce qui nourrit un sentiment d'injustice et alimente, précisément, le recours aux circuits parallèles. L'acceptabilité de l'impôt sur le tabac ne se joue pas seulement sur le principe sanitaire, largement partagé, mais sur la perception de son équité et de son efficacité réelle.

Le dilemme du décideur

Le pouvoir public est ainsi pris dans une tension structurelle. D'un côté, une politique de santé dont le succès érode mécaniquement sa propre base fiscale, au détriment du financement de la protection sociale. De l'autre, la tentation d'aller toujours plus haut sur les prix, au risque d'alimenter le marché parallèle sans gain sanitaire supplémentaire. Budgéter sur une ressource déclinante, partiellement captée à l'étranger et socialement sensible : l'équation n'a pas de solution évidente, et surtout pas de solution purement comptable.

Ce que mesurer changerait

On objectera que la marche à suivre est connue : monter les prix pour la santé, renforcer la lutte contre le trafic pour les recettes. L'intention est juste, mais elle suppose de connaître ce que l'on ne mesure pas assez. À partir de quel prix les fumeurs basculent-ils vers l'achat transfrontalier ? Quelles catégories renoncent vraiment, et lesquelles se reportent ? Quel niveau de soutien l'opinion accorde-t-elle encore à la hausse ? Ces réponses ne se lisent pas dans les recettes, elles se mesurent auprès des Français, avec un échantillon suffisant pour distinguer les comportements par âge et par catégorie sociale. Sans cela, on pilote à l'aveugle.

De la mesure à la décision

La fiscalité du tabac restera un rare instrument à double fonction, levier de santé et pilier de recettes, dont les deux visages entrent désormais en tension. Son avenir se jouera moins sur le montant affiché que sur la compréhension fine des comportements et des attentes : seuils de bascule, adhésion à la hausse, perception de l'équité. Objectiver ces réalités, distinguer la baisse subie de la baisse choisie, c'est la démarche que l'Institut Quorum met au service des décideurs publics et des acteurs du secteur de la santé. Mesurer, comprendre, anticiper, agir.