Une politique publique locale est presque toujours évaluée par ses bénéficiaires. On interroge les usagers d’un dispositif, on mesure leur satisfaction, on en déduit un jugement. Cette approche laisse dans l’ombre la moitié du système : les 1,99 million d’agents territoriaux qui mettent ces politiques en œuvre et qui savent, souvent avant tout le monde, pourquoi un dispositif ne produit pas ce qu’il devrait produire.
Évaluer par les seuls usagers, c’est regarder une moitié du dispositif
Une enquête de satisfaction établit ce que les bénéficiaires ont éprouvé. Elle ne dit pas pourquoi ils l’ont éprouvé. Lorsqu’un dispositif déçoit, la cause est rarement visible depuis le guichet : elle tient à des moyens insuffisants, à des consignes contradictoires, à un outillage inadapté, ou à un dispositif que les équipes de terrain ne comprennent pas ou ne jugent pas applicable.
Ces causes sont observables, mais seulement en interrogeant ceux qui mettent en œuvre. C’est la raison pour laquelle une évaluation complète associe deux populations, les usagers et les agents, et tire son information principale de l’écart entre leurs réponses.
Qui met en œuvre : un versant territorial de 1,99 million d’agents
Le rapport annuel de la DGAFP, édition 2025, dénombre 5,80 millions d’agents publics au 31 décembre 2023. La fonction publique territoriale, composée des collectivités et des établissements publics administratifs locaux, en représente 34 %, soit 1,99 million d’agents.
Ce volume progresse : en 2023, le versant territorial gagne 19 500 agents, soit une hausse de 1,0 %, après 0,5 % en 2022. La croissance se concentre sur les organismes intercommunaux, qui gagnent 10 000 agents, soit 2,6 %, tandis que les organismes communaux sont quasi stables, avec 800 agents supplémentaires.
Une main-d’œuvre qui se recompose rapidement
Derrière cette stabilité apparente, la composition change vite. En 2023, le nombre de contractuels augmente de 30 000 dans la territoriale, soit 6,2 %, tandis que le nombre de fonctionnaires est quasi stable et recule légèrement, de 2 900 agents, soit 0,1 %. La part de contractuels atteint 26 % dans la territoriale, contre 23 % dans la fonction publique de l’État et 21 % dans l’hospitalière.
Cette recomposition a une conséquence directe sur l’évaluation : l’ancienneté moyenne dans le poste diminue, la mémoire des dispositifs se raréfie, et la transmission des pratiques repose davantage sur l’écrit que sur l’habitude. Un dispositif mal documenté se dégrade donc plus vite qu’auparavant.
Les conditions d’exercice pèsent sur le résultat
Les travaux de la DARES sur les conditions de travail apportent un élément souvent négligé dans les évaluations : la fragmentation de l’activité. Deux agents territoriaux sur trois déclarent devoir fréquemment interrompre leur travail, une proportion qui atteint huit sur dix dans la fonction publique hospitalière.
Une interruption fréquente n’est pas un désagrément individuel : c’est un déterminant de la qualité du service rendu, du délai de traitement et du taux d’erreur. Une évaluation qui ignore cette dimension impute au dispositif ce qui relève de ses conditions d’exercice.
Un contexte budgétaire qui rend l’arbitrage plus lourd
La Cour des comptes, dans ses travaux sur les finances publiques locales pour 2025, décrit un effet de ciseaux entre des dépenses de fonctionnement et d’investissement dynamiques et des recettes qui progressent plus lentement, ainsi qu’un ensemble de mesures de contribution au redressement des comptes publics.
Dans ce cadre, l’évaluation cesse d’être un exercice de rendu compte pour devenir un instrument d’arbitrage. Savoir qu’un dispositif fonctionne mal ne suffit plus ; il faut savoir si la cause se situe dans sa conception, dans ses moyens ou dans sa mise en œuvre, parce que ces trois diagnostics appellent trois décisions budgétaires opposées.
Le contre-argument : les agents sont juge et partie
L’objection est recevable. Interroger les agents sur un dispositif qu’ils mettent en œuvre, n’est-ce pas leur demander d’évaluer leur propre travail, avec le risque de réponses défensives ou revendicatives ?
Le risque existe, et il se traite par le protocole. Le questionnaire porte sur le dispositif et ses conditions d’exercice, jamais sur la performance individuelle ; les résultats sont agrégés à un niveau qui interdit toute identification ; le recueil est confié à un tiers indépendant et la confidentialité est garantie par écrit. Surtout, la valeur de la démarche ne tient pas au jugement des agents pris isolément, mais à sa confrontation avec celui des usagers : quand les deux populations convergent, le constat est solide ; quand elles divergent, c’est le point exact où se situe le problème.
Ce qu’il faut retenir
Une évaluation crédible interroge les deux extrémités de la chaîne. Notre page évaluation des politiques publiques locales décrit ce dispositif à deux volets, notre baromètre social de collectivité mesure le climat interne qui conditionne la mise en œuvre, et notre enquête de satisfaction des usagers en constitue le pendant externe. L’évaluation mystère vient, le cas échéant, objectiver ce qui est réellement délivré.