Ce que les données de gestion ne voient pas
Une collectivité qui évalue un dispositif dispose de beaucoup de chiffres : dossiers déposés, bénéficiaires, délais de traitement, dépenses engagées. Tous décrivent les personnes entrées dans le dispositif. Aucun ne décrit celles qui auraient pu y entrer et ne l’ont pas fait. Le non-recours se définit précisément ainsi : une personne éligible à une prestation qui ne la perçoit pas. Par construction, elle ne figure dans aucun fichier de gestion, puisque c’est son absence qui fait le phénomène. Une évaluation qui s’en tiendrait aux données internes mesurerait l’activité du dispositif, jamais sa couverture.
Cette limite n’est pas un défaut de méthode des services. C’est une propriété des données administratives, qui ne contiennent que ce que les usagers ont déclenché. Notre page sur l’évaluation des politiques publiques part de ce constat : les indicateurs de gestion répondent à la question « que fait le dispositif ? », l’opinion et le vécu répondent à « atteint-il ceux qu’il vise ? ».
Un phénomène massif, mesuré à l’échelle nationale
La DREES, service statistique des ministères sociaux, a chiffré l’ampleur du phénomène pour deux prestations. Fin 2021, entre 33 % et 37 % des foyers éligibles au RSA ne le percevaient pas, soit environ 560 000 foyers ; l’estimation était de 34 % en 2018. Pour la prime d’activité, la fourchette atteint 48 % à 52 % des foyers éligibles, soit 3,4 millions de foyers. Le non-recours n’est pas toujours passager : entre 22 % et 25 % des foyers éligibles au RSA ne le perçoivent pas pendant deux ou trois trimestres consécutifs.
Ces chiffres rappellent une réalité simple. Dans un dispositif de solidarité, la part du public visé qui n’est pas atteinte peut égaler, voire dépasser, la part qui l’est. Une évaluation locale qui ignorerait cette part ne se tromperait pas sur ce qu’elle mesure ; elle se tromperait sur ce qu’elle conclut.
Pourquoi un indicateur de gestion ne peut pas le produire
Pour estimer ces taux, la DREES a apparié l’Enquête sur les revenus fiscaux et sociaux de l’Insee, soit 35 215 ménages après appariement, avec le dispositif de ressources mensuelles, puis simulé les droits de chaque foyer. L’exercice reste entouré d’incertitude, ce qui explique des fourchettes plutôt que des valeurs uniques. Il suppose des sources nationales croisées que le service d’évaluation d’une commune ou d’un département n’a pas en main.
À l’échelle d’un territoire, la voie praticable est déclarative : interroger les habitants éligibles ou susceptibles de l’être, bénéficiaires comme non-bénéficiaires, sur leur connaissance du dispositif, leurs démarches et les raisons de leur renoncement.
À quel moment un tiers devient nécessaire
Les démarches internes d’évaluation sont sérieuses, et les référentiels du domaine posent eux-mêmes que l’évaluateur doit être indépendant et que l’enquête de terrain doit être fiable. Une direction de l’évaluation peut internaliser l’analyse des données de gestion, la comparaison entre territoires, le suivi des indicateurs. Elle ne peut pas s’auto-administrer un recueil d’opinion auprès de ses propres usagers et le présenter comme opposable devant son assemblée, ses partenaires ou ses financeurs. Les répondants savent qui les interroge, et ceux qui n’ont jamais sollicité la collectivité sont les moins enclins à répondre à son questionnaire.
Le recours à un tiers se justifie donc sur un volet précis : le recueil déclaratif auprès des bénéficiaires et des non-bénéficiaires, sur un échantillon représentatif. Notre enquête de satisfaction des usagers couvre les premiers ; la mesure du non-recours exige d’aller chercher les seconds.
Ce que l’enquête apporte concrètement
Trois mesures changent la nature de l’évaluation. La notoriété du dispositif : quelle part des habitants éligibles en connaît l’existence et les conditions. Le parcours : parmi ceux qui le connaissent, qui a entamé une démarche, qui l’a abandonnée, et pourquoi. L’impact perçu : ce que le dispositif a changé, avec une comparaison avant et après lorsque la collectivité a posé une mesure de référence.
La lecture par territoire (quartier, canton, bassin de vie) permet ensuite de cibler les actions d’« aller vers » là où le décalage est le plus fort. Le baromètre social d’une collectivité applique la même logique au volet des agents.
Le contre-argument : le service connaît déjà son public
On objectera que le service interne connaît ses publics mieux que quiconque et qu’une enquête externe a un coût. Le premier point est exact pour ceux qui franchissent la porte du service, et c’est précisément ce qui crée l’angle mort : la connaissance de terrain est construite sur les usagers effectifs. Le second se discute au regard de l’enjeu. Un dispositif local dont une large part du public visé ignore l’existence mobilise des moyens pour une efficacité réduite. Enfin, l’enquête n’a pas à être systématique : elle se cible sur le dispositif où un doute de couverture existe.
Ce qu’il faut décider
Évaluer un dispositif, c’est mesurer son effet sur ceux qu’il atteint et sa couverture de ceux qu’il vise. La seconde moitié ne se lit dans aucune donnée de gestion. Avant de lancer une évaluation, trois décisions s’imposent : identifier le dispositif dont la couverture est incertaine, définir la population de référence en incluant les éligibles qui n’ont rien demandé, fixer une mesure de référence pour pouvoir comparer avant et après. Pour cadrer la commande, notre fiche cahier des charges détaille les exigences à poser, et la méthodologie de l’Institut décrit les garanties de représentativité.